咸阳“打破僵局”？拟在多县市实施区域划分调整

咸阳“打破僵局”？拟在多县市实施区域划分调整

1月26日下午，陕西省十三届人大五次会议咸阳代表团举行第一次全体会议，审议中提出支持建设大西安都市圈咸阳核心区，支持兴平撤市设区、礼泉撤县设区、三原撤县设市。

作为咸阳发展水平较高的几个区县，兴平、三原、礼泉三区在咸阳未来发展中占据重要地位，寄托着咸阳突破自身发展困境、调整战略发展方向的厚望。咸阳希望通过撤县设区，提升城市能级，拓展发展空间，培育经济社会发展新的增长点。

咸阳“打破僵局”：拟调整三地行政区划

2020年经过稳增长、抓项目等一系列举措，咸阳初步实现“止跌回升”目标，经济增长由负转正，呈现回暖态势。此时，咸阳提出打造大西安都市圈咸阳核心区，将对兴平、礼泉、三元区划进行调整，无疑是为突破当前困境寻求“突围机遇”。

咸阳古渡桥

近年来，咸阳经济社会发展遭遇严重困境：深陷经济转型泥潭，产业衰退，经济增长乏力，城市更新缓慢，大项目引进不足，城市发展空间局促。特别是在“西咸一体化”背景下，咸阳该何去何从？这让人产生了强烈的忧虑感和危机感。

回望2016年，咸阳地区生产总值已突破2000亿元，达到2396.07亿元，位居全省第三位，领先宝鸡463.92亿元，与“全省第二”榆林的差距已达历史最小。而当时榆林还未达3000亿元，宝鸡、绵阳、德阳、宜宾等城市也都还未突破2000亿元。

拐点发生在2016年，从这一年开始，咸阳经济增速开始放缓，此后连续多年出现负增长，到了刚刚过去的2020年，咸阳GDP达到2204.81亿元，比四年前还低。

陕西、四川部分地级市地区生产总值

（点击图片可查看大图）

近5年，咸阳GDP不仅没有增长，在全省范围内还被宝鸡超越，被绵阳、德阳、南充、宜宾等超越，曾经远远落后于咸阳的“四川第二市”绵阳，如今GDP已经突破3000亿。

另一方面，西咸新区划归省会西安管理后，咸阳城市发展空间已达“天花板”，城市向南向东拓展困难，只能向西向北发展。咸阳拟调整三原、兴平、礼泉行政区划，就是在此背景下提出的。

咸阳市城镇体系规划图

事实上，咸阳行政区划调整早已开始。2018年5月，经国务院批准，同意撤销滨县，设立滨州市，由咸阳市代管。在咸阳国土空间和城镇体系规划中，滨州被定位为咸阳市副中心城市，承担带动咸阳北部城镇发展的重任。

2019年陕西县域经济排行榜

兴平、三原、礼泉分列第7、11、23位

此次，咸阳提出调整三原、兴平、礼泉三地行政区划，虽然有的目标是设市，有的目标是设区，但看似不同的调整背后却有着共同的逻辑：为咸阳城市未来发展拓展空间，为社会发展寻求新的增长点，为产业转型发掘新动能。

从工业重地到城区：兴平的“角色转变”

兴平市是陕西省最早撤县设市的三个县级市之一（韩城、华阴、兴平），1993年撤市设市。

兴平作为国家“一五”、“三五”期间重点发展的工业基地，军工企业数量众多，目前已形成航海、航空、电子、医药、纺织、食品、化工、装备制造等50多个产业，制造业基础雄厚。

兴平市地图／陆兴平

与礼泉、三原不同，兴平此次行政区划调整是撤销县级市设立市辖区，以原县级市的行政区域作为新设立的市辖区的行政区域。

撤市设区在区域划分调整中比较少见，但并非没有先例。近年来，沿海很多城市都撤销所辖县级市，设立区。广东2014年撤销从化市、增城市，设立广州市从化区、增城区。杭州市分别于2014年、2017年撤销所辖富阳市、临安市，将其改为市辖区。

杭州图片/悦西安

市辖区和县级市、县虽然都是县级行政单位，但经济社会发展水平存在很大差异。一般来说，县级市、市辖区重点发展第二、三产业；县、县级市有独立的财政权，县级市在经济社会管理、城市规划建设等方面有较高的权力。

县级市改设市辖区，虽然让出了一部分经济社会发展管理自主权，但也获得了所在城市的更大支持和更多政策优惠，更重要的意义在于服从城市发展大局。如宁波、青岛近年来分别撤销所辖奉化、即墨两县，设立市辖区，纳入市辖区管辖，市区人口规模和建成区规模均大幅增加。

县、县级市、市区横向规模对比表

兴平角色转变的背后，是未来咸阳市长远发展的必然性。近年来，咸阳把兴平打造为城市发展的重要增长极，启动主城区西扩战略和咸兴产业走廊建设，倡导咸兴一体化发展，支持兴平打造大西安产业转移地。

撤县设区，对兴平和咸阳而言是双赢。兴平虽然在全省县区中经济发展水平较高，但近年来发展略显乏力，与2017年相比，兴平市GDP仅增加5000万元左右。撤县设市，有利于释放行政级别较低带来的限制，为兴平发展释放新动能。

咸阳市/越西安五区县GDP增长图

对于咸阳来说，撤市设区后，兴平地区整个区域将纳入咸阳市区，与咸阳“一盘棋”规划也意味着咸阳将获得更多的工业用地和城镇建设用地指标，咸阳和兴平的产业和资源也能得到更好的整合，为工业化、城镇化进程腾出更多空间，为区域发展注入一剂强心针。

三原建市：大西安北部新中心的历史使命

▲关中平原城市群规划范围图

2018年国家发改委批复关中平原城市群发展规划，指出要培育发展中小城市，其中明确提到：推动彬县、蒲城、三原等具备条件的县域有序设市，增加设市数量。

宾县2018年成功撤县设市，成为继韩城、兴平、华阴、神木之后，陕西第五个县级市。继滨州成功实现“华丽转身”设市后，咸阳把下一个撤县设市目标定在了三原。

嵯峨山图片/三元在线

2019年1月，三原县委书记孙景洪主持召开研究审查三原县撤县设市工作会议。会上，常务副县长汇报了三原县撤县设市工作情况。与会人员一致认可了三原县撤县设市工作报告。

2019年4月，咸阳市市长魏华带领市级相关部门负责人到三原县调研撤县设市工作，并强调：

三原要从大西安大局出发，深刻认识区位优越、产业结构优化、县域规划科学、集聚度高的突出优势，坚定加快发展的信心和决心。以强烈的紧迫感推进工业化、城镇化，大力发展食品和装备制造业，打造大西安消费品生产基地和生产性服务业聚集地；建设三原高新区，集聚产业和人口，增强发展活力。以强烈的使命感推动创建城市，加快推进申城工作。

三原、泾阳、高陵被誉为陕西关中的“白菜之心”，其区位地位和资源禀赋丝毫不逊于“晋州之治、阴湖之县”。

如今，三原地理位置依然十分优越，位于西安、咸阳、渭南、铜川等周边大中城市的弧形中心，东连临潼、阜平、阎良，南连高陵，西连泾阳、淳化，北连铜川、耀州，是陕西关中经济腹地和省会西安的北大门。

三原县建成区面积15平方公里，人口约15万，是咸阳乃至关中地区人气最旺、人口最多、商业最繁荣的县区之一，多次入选陕西经济社会发展十强县。在粤军（just-xa）整理发布的2019陕西县域经济排行榜中，三原县位列第11位。

三元城隍庙

与兴平、礼泉等设区不同，三原的目标是由县改市，由市辖县改县级市。从地理位置上看，三原与咸阳市区隔着泾阳，难以与市辖区接壤，因此三原的目标是办市。与县相比，县级市经济自主权更高，由地级市代省管理。

登高望远，俯瞰关中平原。

“县”和“县级市”有什么区别？撤县设市会给三原带来什么变化？

“县”作为行政区划，代表的是农业社会的管理方式，2000多年来，县这个名称早已存在，中国长期处于农业社会，这也是县级行政区划如此“长寿”的原因。

“市”作为一级行政区划，与城市相关、与市场紧密相连，代表着城镇化的方向。“县”与“市”仅一字之差，虽然辖区、人口没有变化，但背后的差距显而易见。

三原于右任故居

首先是权限。从全国来看，县级市隶属于地级市，县级市由省级政府直接管理，由地级市政府管理。由于隶属关系不同，县级市拥有更大的行政权限，享受的优惠政策和福利也更多。

第二是定位，县一般以农业为主，县级市则以工业、商业或服务业等非农产业为主。

三原市地区

第三，从政府部门设置和人员配备上看，县一般设有农业部门较多，县级市则主要由城市经济、城市管理部门组成。

另外，县级市与县级财政权能不同，上级政府的转移支付或专项扶持资金也不同，县级一般只能用在涉农领域，县级市可以用在城建领域。

最后，在招商引资方面，县级市形象更好，在工商发展、城市建设等方面能够提供更多优惠政策，有利于吸引更多的外资，而县级招商引资则相对边缘化。

三元城隍庙

撤县设市带来很多变化，除了规划建设标准提高、城市管理水平提升外，还有利于推动城乡同步发展和乡村振兴，更好地满足人民对美好生活的向往。

撤县设市后，三原市政建设将更加完善，社区服务更加便捷，文化、教育、体育水平更高，医疗、保健、养老等事业得到充分保障，社会保障、安全建设更加有序。

为支持大西安建设，2017年陕西省委、省政府出台了《关于支持阜阳、阎良一体化发展的指导意见》，支持阎良区、阜平县一体化发展。2019年6月，省发改委在答复人大代表建议中表示，积极研究支持将咸阳市三原县纳入阜阳发展板块，推动三原、阜平、高陵、阎良一体化发展，拓展西安发展空间。

三原与阜平、阎良地理上相邻，关系密切、文化交融、交通联系紧密。三原地处国家中心城市西安北部，交通便利，是大西安建设中的重要组团。推动阜平、阎良、三原一体化发展，将三原纳入大西安发展格局，有利于西安拓展发展空间，也有利于三原加快赶超、要素集聚、人口承接、产业转移，打造渭北地区新的增长极。

礼泉区：咸阳北扩主战场

相较于三原、兴平，礼泉的行政区划调整态势较为低调。

礼泉县袁家村

2019年8月9日，中共礼泉县第十六届委员会第七次全体会议召开，县委书记程文杰指出：

当前和今后一个时期，礼泉县将继续坚持高质量发展，以撤县设区为战略目标，以优化经济结构为战略路径，在招商引资、产业转型、现代农业、全域旅游、临空经济、特色小镇六个方面实现重大突破，在推动“富裕、生态、人文、幸福”新礼泉建设上迈出新步伐。

咸阳奥林匹克体育中心、大西安（咸阳）文化体育功能区

2019年11月，《咸阳市贯彻落实关中平原城镇群发展规划实施方案》印发，首次明确支持礼泉县在市级设立区：

支持秦都区、兴平市、武功县共建渭河汽车产业走廊，支持泾阳县、礼泉县、兴平市与大西安（咸阳）文化体育功能区联合发展临空经济，推动三原县、乾县分阶段改市，加快礼泉县撤区设区，支持渭城市做优做强城市经济，支持永寿县、淳化县发展特色产业，支持彬长旬煤炭转型、多元发展。

目前，礼泉撤县设区工作已正式提上日程。为有序推进礼泉县撤县设区工作，礼泉县委、县政府成立了撤县设区工作领导小组，并成立了专门工作小组。1月27日，撤县设区专门工作小组召开第一次工作会议，进一步明确分工和近期工作目标。

银西高铁礼泉南站

礼泉位于咸阳市北部，县城南部与大西安（咸阳）文化体育功能区接壤，是咸阳主城北上发展的重点区域，也是咸阳未来发展的主战场。去年底，西银高铁开通并在礼泉设立车站，进一步缩短了咸阳市与礼泉县之间的距离。

唐太宗昭陵

值得注意的是，户县借撤县设区之机，恢复了户县古名，梅县、勉县也拟以撤县设市的方式改回梅、勉县，重新与历史文脉接轨。礼泉可借撤县设区之机，恢复1964年简化前的顾名思义“礼泉”，重拾那段历史文化的“香火”。

西咸一体化前兆？关中行政区划调整悄然启动

撤市设区、撤县设区、撤县设市三次不同的行政区划调整，彰显了咸阳调整战略方向的决心。西咸新区托管后，咸阳能够及时调整战略发展走向，找到新的增长点，无疑是值得肯定的。

大西安地区

无论是“撤市设区”还是“撤县设市”，目的都是为了提高行政效率，优化资源配置，拓展城市发展空间，从而激发城市潜在动能，在城市竞争中赶超，重新夺回优势地位。

值得注意的是，在中国历史上，包括咸阳在内的三原、礼泉、兴平等地都曾是西安的下属县，隶属于西安府管辖。咸阳提出调整兴平市、三原县、礼泉县区划，不仅将解决西咸新区接管后咸阳城市建设空间受限、经济发展瓶颈制约等问题，而且对于推进西咸一体化、大西安建设也具有重要意义。

2018年国务院批复的《关中平原城市群规划》细节提到：“推动西安、咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划”。

近年来，关中行政区划不合理、西安、咸阳一体化困境备受诟病。历史上，西安、咸阳长期同属一个城市，后被划分为两个地级行政区，行政区划不合理导致一体化进程举步维艰，省会西安大而不强，核心城市带动作用不足。

西安高新

在“强都时代”，南京、济南、长春、合肥等城市都已明确提出要做大做强自己的省会城市，只有根据经济社会发展需要，合理调整关中不合理的行政区划，推动西咸全面一体化，共同打造“大西安”，才能在未来日趋激烈的城市竞争中站稳脚跟。

法律顾问/宋亚峰、赵文娟

陕西大秦律师事务所

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